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5月25日，国务院国资委发布《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》（以下简称《国资14条》）。这是从建设市场经济体制这个总目标出发，为促进国企改革、国企与民企共同繁荣而制定实施的一个文件。 什么是纲领性文件？是关于总的方向原则的文件。根据一定时期内的任务而规定的奋斗目标和行动步骤，泛指起指导作用的原则。
5月25日，国务院国资委发布《关于国有企业改制重组中积极引入民间投资的指导意见》（以下简称《国资14条》）。这是从建设市场经济体制这个总目标出发，为促进国企改革、国企与民企共同繁荣而制定实施的一个文件。
鼓励民间投资参与国企改革、促进各类所有制经济平等竞争、共同发展，意味着在推动民间投资参与国企改革与经济发展又迈出了重要一步，同时此举使国企改革朝市场化方向前进一大步，也将进一步促进完善国家基本经济制度。
可以这样认为，两个坚持是《国资14条》本质属性，“发展混合所有制经济”是《国资14条》核心所在，推进国有资本有进有退、合理流动是《国资14条》的战略目标，两个“不得设置附加条件”是《国资14条》的焦点所在，而功能、法规、程序、权益是《国资14条》的原则所在。
“14条”的背景和依据
继交通运输部、铁道部公布鼓励和引导民间投资后，国务院国资委发文，要求中央企业和地方国资委要积极引入民间资本参与国有企业的改制重组。
显然，在“新36条”发布以来，国资委在引进民资方面已有很大进展，有相当的客观基础。国资委引导中央企业按照“依法合规、市场机制”的原则，遵循市场规律，充分利用股票市场、产权市场、债券市场，坚持市场化机制与公开、公平、公正、竞争的原则，引入民间资本、外商资本参与国有企业的改制重组。
在去年3月的中央企业产权管理工作会议上，国资委主任王勇就提出国资委将出台关于国有企业改制重组中积极引进民间投资的指导意见。
《国资14条》是在会同有关部门，广泛征求各省（区、市）国资委、各中央企业以及部分私营企业、专家学者等意见的基础上，研究制定出来的。
当然《国资14条》是在国家推进改革的大背景中产生的。今年2月份，国家发改委召集45个相关部门举行贯彻落实鼓励和引导民间投资工作会议，要求各部门制定时间表，抓紧制定细则，确保6月底前按时完成任务。
从目前各个部委完成的情况看，国资委上交“作业”算是比较早的。在国资委之前，只有交通运输部、铁道部、卫生部等少数几家部委出台了有关指导意见。
《国资14条》间接涉及了民间投资可进入的行业以及进入的程度。文件中提出国有企业改制重组引入民间投资要符合国家对国有经济布局与结构调整的总体要求和相关规定。显然，这是《国资14条》的重要背景。
再从舆论气氛看，《国资十四条》是国资委指导思想的实践体现。细心的人不难发现，国务院国资委党委日前在《求是》杂志上发文指出，要吸收民间资本参与国有企业改制重组，发展混合所有制经济，发挥国有大企业引领带动作用，促进各种所有制企业共同发展。加大国有大型企业公司制股份制改革力度，具备条件的要积极引进战略投资者，推进主营业务整体上市。这一段话被一些媒体分别选出制作标题，被醒目地刊出。
从标题“积极引入”看《国资14条》的态度
民间投资参与国企改制重组不是新鲜事，但是经由监管部门发文促进尚属首次。指导意见共14条，表述简练。对民间投资参与国有企业改制重组的总体目标、基本原则、途径与方式、具体措施、规范要求都做出了明确说明。除了提出民间投资参与国企改制重组的途径方式与具体要求外，《国资14条》一大亮点在于“积极引入”的说法。
“积极进入民间投资参与国有企业改制重组”透露出国资委对待民间投资更为积极主动的欢迎态度。某种意义上，这种态度比《国资14条》提出的民间投资参与国企改制重组的途径方式和具体要求更为振奋人心。
与交通运输部、铁道部等部委“鼓励和引导”的表述有所不同，此次国资委发布的《国资14条》在标题上使用了“积极引入”的说法。从字眼看，“积极引入”与“鼓励和引导”意思相当，但细究起来，“积极引入”有主动性和操作性，显示出的不仅是国资委对待民间投资参与国有企业改制重组持欢迎的态度，更向外界传递出其将更加积极主动地真正让民间投资参与进来，进入实施阶段。
从框架看《国资14条》特征
《国资14条》除引言外，共分十四条。全文只有1088字，正文为953字，然而内容涉及国企引入民资的重大问题。
《国资14条》以科学发展观为指导，紧密结合国企政策的实际情况，从国家经济结构和结构调整的层面，明确提出了当前和今后一个时期引进民资的总体要求、主要任务、工作重点和政策措施。总体来说，内容丰富，重点突出，措施有力，具有很强的指导性和可操作性。
细析之，可以发现这个文件可以分成五个板块。第一条是总纲，讲了意义，第二条是讲目标，这两条构成第一板块；第三四五条为第二板块，为基本原则；第六七八条为第三板块，是途径与方式；第九十条为第四版块，讲的是规定；第十一至十四条为第五板块，讲的是基本要求。这五大板块体系完整、逻辑清晰、由总到分、层层递进、关系紧凑。其特点可概括：
1.《国资14条》的根本性。两个坚持无疑是宪法规定的本质属性，它决定着《国资十四条》的性质和地位，国企改革的诸多特性，如本质性、原则性等，都是由它决定或派生的。
2.《国资14条》揭示的方向性，指向社会主义市场经济资源配置的改革方向。
3、《国资14条》范围的广泛性。主要表现在两个方面：一是规定的民资参与内容广泛；二是民资参与的社会关系的主体广泛。
4、《国资14条》表述的原则性。国资委面对它所应调整的广泛的社会关系，只能作出原则性的规定，即不可能也没有必要作出具体而详尽的规定。
5、《国资14条》思路的可操作性。这十四条除了开头三条，其余十一条都有很强的操作性特征。
6、《国资14条》文字的简约性。从内容上说，它规定国企的根本问题；从范围上说，它涉及国企改制重组的各个方面。对这样广泛、复杂的问题，《国资14条》表述必须非常简明概括。全文只有千字。可见简约之至。
7、《国资14条》内容的创新性。这14条有诸多条款让人眼前一亮，特别是民资内容的表述，是首次这样出现在文件中。
总纲决定《国资14条》的定位与方向
《国资14条》第一条指出引入民间资本参与国企改制重组的总体目标，即“坚持毫不动摇地巩固和发展公有制经济、毫不动摇地鼓励支持和引导非公有制经济发展，深入推进国有经济战略性调整，完善国有资本有进有退、合理流动机制。”
这既是国有经济与民间资本相结合的方向，也是国企引进民资的本质要求。这就使得国资委代表国家当“裁判员”而非运动员的形象显现出来，有利于强化其权威性。
值得注意的是，第一条末尾没有国资委通常文件中“保证国资保证增值”一句话，而以国资“合理流动”收尾，实是匠心独运。
《国资14条》第二条指出，积极引入民间投资参与国有企业改制重组，发展混合所有制经济。混合所有制是让民资参与国企改制重组的道路，同时民资参与也是发展混合所有制经济的关键所在。
事实上，近些年国有企业尤其是中央企业不断加大与其他所有制企业的合作力度，混合所有制的格局早已形成。统计数据显示，2007—2011年的5年间，中央企业通过产权交易市场公开转让企业国有产权4147宗，其中69.5%是由各类民间资本受让的。
我们注意到，文件表述有“混合所有制、建立现代产权制度与转换企业经营机制”，这里有三个“三步走”的渐次发展过程，也是实现途径的展示。
从三四五条看《国资14条》的基本原则
第三条讲到四项原则，这便是：国家要求、市场规律、企业意愿与合法权益。这里特别重要的是“国家对国有经济布局与结构调整的总体要求”。通过国有经济布局结构调整，国有企业“小散乱”的格局根本改观，国有资产逐步向关系国家安全和国民经济命脉的重要行业和关键领域集中。目前，分布在食品制造、纺织、木材加工等一般生产加工行业的国有企业资产比重下降至11.9%，分布在基础性行业和支柱产业的国有企业资产比重上升到50.6%。这是近期《求是》杂志文章中所披露的数字，这便是国家布局的背景。
《求是》文章指出，在建立和完善社会主义市场经济体制的过程中，国有经济和整个公有制经济只能搞好，只能加强，不能削弱。要深入推进国有经济布局结构的战略性调整，使国有资本更多地向重要行业和关键领域集中，向具有优势的行业集中，向大企业大集团集中，向企业主业集中。要吸收民间资本参与国有企业改制重组，发展混合所有制经济，发挥国有大企业引领带动作用，促进各种所有制企业共同发展。要加大国有大型企业公司制股份制改革力度，具备条件的要积极引进战略投资者，推进主营业务整体上市。
我们不可忽视第四条对公正性的重视，国有企业在改制重组中引入民间投资时，应当通过产权市场、媒体和互联网广泛发布拟引入民间投资项目的相关信息。如果仅仅理解信息，便显得浅显了。
这一条包含了两层意思。一方面，国有企业在改制重组引入民间投资时，要广而告之，通过尽可能多的渠道发布让更多的民间投资群体获悉相关信息，体现的是“公开”；另一方面则是通过让更多的民营企业参与以从中“择优选择”，体现的是“公平、公正”。这里强调的是公开、公平、公正的原则。
这一点在第五条有进一步的说明。第五条指出，国有企业改制重组引入民间投资，应当优先引入业绩优秀、信誉良好和具有共同目标追求的民间投资主体。国有企业改制重组的目标是为了带动不同所有制经济的共同发展，是为了让企业发展得更好，而不是更坏。从这个角度出发，在引入民间投资时，“择优选择”是很重要的原则。
从六七八条看《国资14条》的基本内容与途径
文件到了这里，进入具体内容部分，这便是怎么样引进民资，民资包括什么内容？第六条指出，民间投资主体参与国有企业改制重组除了可以用货币出资，还可以用实物、知识产权、土地使用权等法律、行政法规允许的方式出资。
国有企业的很多改制重组项目体量较大，对于缺少资金的民营企业来说，有时候是“心有余而力不足”。而用实物、知识产权等方式出资则在一定程度上解决了民营企业的出资难题。
第七八条是讲的形式，民间投资主体之间或者民间投资主体与国有企业之间可以共同设立股权投资基金，参与国有企业改制重组，共同投资战略性新兴产业，开展境外投资。
值得一提的是，这里引申一步提到了战略性新兴产业与境外投资，是关于投资方向与范围。近些年中央企业的境外经营实力与国际竞争力不断增强，但也因为国有的身份问题时常遭遇投资与并购的挫败，而与民营企业抱团“走出去”自然会增加成功的概率。民营资本拥有者读到这里，自然是心里一动。
“两个不得”是《国资14条》的硬性规定
《国资14条》第九条、第十条是整个文件的亮点所在，是“两个不得”设置的附加条件。国有股东通过公开征集方式或通过大宗交易方式转让所持上市公司股权时以及企业国有产权通过产权市场公开竞价转让时，不得在意向受让人资质条件中单独对民间投资主体设置附加条件。该条款堵住了在国有产权转让过程中可能存在的对民间投资主体设置无形障碍的现象。
国有股东通过证券市场或者产权市场转让所持上市公司股权或者非上市企业国有产权并公开征集受让方时，可以对意向受让人的资质、商业信誉、经营情况、财务情况、管理能力、资产规模等提出必要的受让条件。
为受让方量身设定受让条件，而把其他企业排除在外的做法是被严令禁止的，然而，这一现象在地方国企产权转让过程中还没有被完全遵守。因此，这里做出特别规定。
这两条规定充分体现了对各类投资主体的平等对待的立场，有利于促进各类所有制经济平等竞争、共同发展。
最后四条是《国资14条》的保障内容
从11条到14条，是整个文件的保障方面的内容。首先是从配置资源功能角度来民间资本参与的效果问题，实际上是提出了标准。把国有产权转让的交易机构作为市场配置资源的主体，要求发挥配置功能，必须做到的是“有序聚集和组合”民间资本，在这个基础上才能参与受让企业国有产权，杜绝任何无序、混乱、随意的现象。接着从国家相关法律、行政法规、国有资产监管制度和企业章程四个方面强调依法履行决策程序，再从民主程序和保障合法权益方面提出要求，这每一个方面要求都是根据以前实践的经验教训作出的，都是有所指的，针对性很强。
从整体文件看，14条构成为什么、是什么、怎么样和怎么做的四个层次。最后4条是怎么做的问题，注意什么，防止什么现象发生。实质上是提出标准，也就是这件事做到什么程度才能算做好。
《国资14条》的三大疑点
《国资14条》引起社会的广为关注，人们的疑点集中在三个方面。
第一个疑问，没有实施细则出来，这个文件可能落得“雷声大雨点小”的局面。因此，《国资14条》的配套实施细则以及监管甚至惩罚措施的制定令人期待。比如在民间投资参与国企改制重组的途径方式尤其是在具体措施方面，有必要做出更为详细的规定说明，增加可操作性。
第二个疑问是，《国资14条》并没有涉及外界关注度极高的垄断行业准入及开放程度问题。事实上，这并非国资委避重就轻，而是源于国务院的分工部署安排。2010年《国务院办公厅关于鼓励和引导民间投资健康发展重点工作分工的通知》要求，铁路建设、水利工程建设、电力建设、石油天然气建设、电信建设等各行业鼓励和引导民间投资的实施细则分别由铁道部、水利部、能源局、工信部等部委牵头组织，国资委在其中是协助单位之一，即配合上述部委推进这些行业对民间投资的进一步放开。也就是说，这些行业对民间投资的开放程度要通过上述牵头部委制定产业目录、行业规划的方式来实现。
根据分工，以国资委为牵头单位的任务是出台鼓励和引导民间资本通过参股、控股、资产收购等多种形式，参与国有企业的改制重组，合理降低国有控股企业中的国有资本比例等方面的实施细则。
第三个疑问是，国企与民企在混合所有制中股权所占比例，应设有硬性规定。这个问题没有提及，人们猜疑甚多。人们担心国企大规模扩张，带来新的“圈钱运动”，另外一些人们则担心国企流失。其实，国企公益性讨论已把国企改制重组的问题提上议事日程，民企国企不在于股权占多少，而在于市场配置资源的效率，因为这个问题较为敏感，提与不提都易受到一部分人攻击。
其实，在一些竞争领域，国企股份退到50%以下，类似远洋地产退到10%，也无不可。如果这些方面都有更清晰的词眼略作表述，也许有利于消除误解。
当然，并不因为有疑点存在而影响《国资14条》文件的纲领性特征。《国资14条》已经真实地反映国企政策的客观现实，反映正在发生着的变化以及这种变化所趋向的目标；《国资14条》用政策条文的形式规定国有企业改制重组的总任务，以便民间投资参与国企改制重组，有章可循；《国资14条》有很强的操作性，各项规定能反映客观规律，也就越能保持这个指导意见的权威性和稳定性。
因此，《国资14条》是一个从实际出发的具有科学性、创新性和操作性的纲领性文件。对于这个文件不能仅仅从贯彻落实新36条这个狭隘范围来理解，也不仅仅从对于国企改制重组来理解，而应当从推进整个国家企业改革走向市场经济体制的正确方向看这件事。
